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                                              土地承包有償退出再獲官方表態

                                              2021-08-30 來源:鳳凰網
                                               
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                                              專家稱穩妥推進需三大前提條件


                                                     土地承包經營權的退出涉及廣大農民群眾的切身利益。


                                                     8月27日,農業農村部在答復十三屆全國人大四次會議第6672號建議時明確表示,下一步,將按照中央要求,指導地方在充分尊重農民意愿的基礎上,明確退出承包地農戶的主體資格,穩步探索建立農戶承包地退出機制。


                                                     浙江大學中國農村發展研究院首席專家,中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員黃祖輝對第一財經記者表示,土地對農民而言,既具有保障功能,更應該是農民的產權。農戶承包地的退出,應該基于土地對農民的這兩種屬性出發,有償是必須的,還必須通過開放的市場機制來實現農戶土地承包權的有償退出。


                                                      他認為,從穩妥推進的角度看,具備三個前提條件很重要:一是國家對農民公共保障問題的解決,二是農戶比較充分的非農化,三是集體社區封閉體制的突破(政社分開)。



                                                      退出承包地動作審慎的背后原因


                                                     土地問題貫穿農村改革全過程,涉及億萬農民切身利益。自改革開放以來,中國農村探索并確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制這一基本經營制度,同時也先后兩次延長承包期限,這使得農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年。關于土地承包基本經營制度,2019年,中央、國務院發布的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》給出“符合我國國情和農業生產特點,具有廣泛適應性和強大生命力”的評價。


                                                     然而,在城鎮化的推進過程中,有相當一部分農村居民進城工作、生活,甚至最終落戶定居。


                                                     一方面是中央所強調的“保持土地承包關系穩定并長久不變”,另一方面是農地撂荒、宅基地閑置的現狀不容忽視。因此,進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權(下稱“三項權利”),如何穩步探索退出機制就顯得相當棘手。


                                                     之所以讓農民退出土地存在諸多困難,學界普遍認為,這是由于對廣大農民而言,土地既是其重要財產,又承擔了社會保障功能。


                                                     黃祖輝認為,在國家賦予農民長久不變的土地承包權制度下,如果國家還沒能用公共保障取代土地對農民的保障,并且農民的發展還不能主要通過城鎮化與工業化的非農化路徑,進而離不開承包土地對農民帶來收入的情況下,要讓農民退出土地承包權,難度是很大的。


                                                     山東農業大學地方政府與鄉村治理研究中心主任、公共管理學院教授陳國申對第一財經記者表示,中國農民特別珍視土地財產權利,“耕者有其田”是農民上千年的夢想。在古代,出賣耕地被視為一種“敗家”的行徑。同時,如果實現土地退出機制,就必須建立農民退休制度,保障農民失去土地權利之后的基本生活需要。


                                                     2015年,十八屆五中全會決定提出,維護進城落戶農民“三項權利”,支持引導其依法自愿有償轉讓“三項權利”的權益。同年,中辦、國辦《深化農村改革綜合性實施方案》提出,在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點;切實維護進城落戶農民的“三項權利”。


                                                     到了2016年,除了中央一號文件進一步強調“維護進城落戶農民‘三項權利’”外,中辦、國辦也印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》),明確提出在完善“三權分置”(所有權、承包權、經營權)辦法過程中,要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。


                                                     2018年新修訂的《農村土地承包法》規定,國家保護進城農戶的土地承包經營權;不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件;承包期內,承包農戶進城落戶的,引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包經營權交回發包方。


                                                     黃祖輝解讀稱,新修訂的《農村土地承包法》目的是確保農民土地權益,穩定農村土地農戶承包經營制度,避免出現變相剝奪農民土地權益的現象,同時也體現農村土地集體所有、集體運營的要求。


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                                                     農戶進城落戶不得與“退出土地承包經營權”掛鉤


                                                     從最初的“三項權利”的權益“依法自愿有償”轉讓,到后來新修訂的《農村土地承包法》劃出紅線,農戶進城落戶不得與“退出土地承包經營權”掛鉤,意味著事情有所變化。


                                                     黃祖輝稱,“以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”是不可取的做法。這種做法違背了農民自愿原則,如果這種退出交換是在承包期內,則也同時違背了農戶土地承包制長久不變的契約。


                                                     更為重要的是,他提出,在實踐中,“農戶進城落戶”往往解決的是進城農戶的公共保障權,并不意味著也解決了農戶在就業等方面的發展權。對農民而言,這是既不對等、也不平等的交易。


                                                     陳國申認為,“農民進城不以失去土地為前提條件”,這是國家對農民土地財產的尊重,也是在城鎮化的過程中,給予農民的一種選擇權。這種選擇權,讓其可進可退。如果在城市難以立足,還可以回到農村從事農業生產活動。如果自愿放棄承包地的話,還可以獲得承包地的退出收益。


                                                     2018年新修訂的《農村土地承包法》規定,承包期內,承包方可以自愿將承包地交回發包方;承包方自愿交回承包地的,可以獲得合理補償,但是應當提前半年以書面形式通知發包方。


                                                     前述《意見》提出,要完善“三權分置”法律法規,積極開展土地承包經營權有償退出等試點,總結形成可推廣、可復制的做法和經驗。在組織開展試點的過程中,根據前述農業農村部針對代表建議的答復,農業農村部在有償退出的基本程序、補償標準、退出土地利用管理和退地農民生活保障等方面積極探索,根據土地區位、地塊屬性、地力等級等因素,研究探索補償標準的確定辦法。同時,結合不同村莊發展水平和農戶實際需求優化制度設計,形成了多樣化退地補償方式,滿足了不同農戶的訴求。


                                                     陳國申表示,由于農民轉讓土地的范圍是村集體內部,出讓方和受讓人雙方遵循平等協商、基層自治的原則,進行友好協商確定轉讓價格;如果是將承包經營權交回發包方,由農民和村集體協商確定轉讓方式和轉讓價格。這就使得“有償”,只是有限的市場定價,既不是政府定價,也不是區域定價,更不是全國統一定價,而是在村集體內部實行“小市場”定價。


                                                     在黃祖輝看來,“有償”應該包括兩部分內容,一部分是農戶生存權或保障權的定價,由于中國還沒有實現全國統一的公共保障制度,應由政府定價,根據區域城鎮居民的公共保障制度及其水平確定。另一部分是農戶發展權的定價,應由市場定價,以體現不同區域經濟發展水平的不同對區域土地價值,進而體現農戶土地承包權市場價值的不同。


                                                     他認為,目前而言,農戶土地承包權的有償退出,還缺乏全國統一的“有償退出”定價,具體的定價應該是地方政府和區域市場協同基礎上的定價。


                                                     土地承包經營權退出的“三換”模式


                                                     值得關注的是,農業農村部組織的部分縣(市、區)已經開展了有益試點。


                                                     以四川省內江市市中區為例,當地探索出了土地承包經營權退出“換現金、換股份、換保障”的“三換”模式。分別針對進城落戶、外出務工等離開農村的人員和喪失勞動能力的貧困人員,提供了不同的自愿有償退地路徑。


                                                     一是退出承包地換現金。即對自愿退出承包地的村民給予一次性現金補償。在龍門鎮龍門村,探索了土地承包經營權永久退出和長期退出(二輪土地承包期內退出)兩種辦法。對永久性退出的,把在城鎮落戶且有穩定就業、有固定住房、有社會保險和不依賴土地為生作為基本條件,按照土地流轉價格的兩倍,以30年計算,給予3萬元/畝的一次性補償;對長期退出的,按照850元/畝·年的標準,以二輪土地承包剩余年限14年計算,給予1.19萬元的一次性補償。


                                                     二是退出承包地換股份。即將村民自愿退出承包地的補償金入股村集體經濟股份合作社,退地村民按年享受分紅。以“土地流轉價格×退出年限”計算退地補償款,并將此款折算為該農戶在集體經濟組織中的股份,每年實行土地流轉收益保底分紅和集體資產收入二次分紅。


                                                     三是退出承包地換保障。將土地承包經營權退出試點與助推脫貧攻堅緊密結合,建立建檔立卡貧困人員退地換養老保障、退地換保困難救助兩項制度。對因病因殘因老喪失勞動能力、自愿永久退出整戶承包地并參加退地養老保險的建檔立卡貧困戶,村集體經濟組織按原始土地承包關系確定參保人員和補償標準。


                                                     參保人員退出土地按每人每份兩萬元補償,用于參加退地養老保險,區政府再給每個參保人員個人賬戶補助5000元;對于多退出的承包地,集體經濟組織按每份1萬元的標準給予農戶一次性現金補償。年滿60歲的參保人員每月領取養老金180元,直至終身;未滿60歲的每月可申請領取退地換保困難救助金100元,直至年滿60歲。


                                                     對于這種有益探索,陳國申認為,不能簡單地以好壞進行評價。退出機制有多種多樣,有長期退出,也有永久退出,有完全退出,也有部分退出。具體采用哪種方式,要因地制宜,各地有各地的土地財產狀況,也有不同的經濟水平,還有不同的生產、生活方式。要尊重農民的財產權利,給農民以選擇權利,只要是尊重農民選擇權,不搞強行退出,就是好的做法。

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